Presidencialismo Vs. Parlamentarismo (parte II)

PRESIDENCIALISMO VS. PARLAMENTARISMO: EL DEBATE INTERMINABLE

¿Es el sistema de representación parlamentaria, con elección indirecta del jefe de Estado, el más acorde para enfrentar las crisis de gobernabilidad, o tan sólo se requiere un presidente fuerte pero abierto al diálogo, con capacidad de conducción ante los problemas que atañe el sistema vigente? De cara a las próximas elecciones legislativas, Revista 2010 estuvo presente en la conferencia “Presidencialismo y parlamentarismo: ¿un debate renovado?”, donde Raúl Zaffaroni y Juan Manuel Abal Medina desmenuzaron ventajas y desventajas de ambos sistemas.

Por Lautaro González

Desde la Independencia hasta los comienzos del siglo XXI, la discusión acerca de cuál es el mejor sistema político para garantizar la gobernabilidad en Argentina sigue latente. Si bien estos sistemas no existen en estado puro, ya que también se puede hablar de semipresidencialismo, semiparlamentarismo o de distintas situaciones que mezclan ambos sistemas de gobierno, es necesario analizar un conjunto de variables que contribuyan a refrescar el debate acerca del desempeño de las instituciones en un determinado régimen político, en este caso en Argentina.

La Manzana de las Luces, emblema patrio donde en 1811 el General Manuel Belgrano supo ser Jefe del Regimiento de Patricios, fue el lugar elegido. Organizada a sala llena por el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), junto a Iniciativa para el Fortalecimiento del Estado y la Democracia (IFED), los expositores Raúl Zaffaroni, ministro de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, y Juan Manuel Abal Medina, secretario de Gabinete y Gestión Pública de la Nación, caracterizaron la situación.  

 “Es muy importante no perder la noción que estamos hablando de modelos ideales. No existe un parlamentarismo o un presidencialismo, lo que uno encuentra son distintos tipos de regímenes políticos en un conjunto muy amplio de variables que pueden alejarse o acercarse a estos tipos de gobierno”, advirtió Abal Medina en el inicio de la conferencia.   

Si bien el parlamentarismo, fundado en Inglaterra en 1640, es el sistema que prevalece en Europa, atribuirle los niveles de desarrollo o estabilidad democrática del viejo continente es una exageración. El mismo prospera en Europa y en unas pocas ex colonias británicas, como Australia o Nueva Zelanda, pero no ha generado los mismos resultados en otros países. No sólo Suecia o España son parlamentaristas, también lo son Bangladesh, Turquía, Bután, Marruecos y Tailandia. Además, no existen antecedentes históricos del tránsito de un sistema presidencialista a otro parlamentarista de manera más o menos pacífica.

En Argentina, la reyerta entre presidencialismo y parlamentarismo se instaló en 1983 con la vuelta a la democracia, cuando la transición española funcionaba como espejo para América Latina. El presidencialismo, según se consideraba, estaba detrás de la inestabilidad democrática de la región. Ya en 1985, Raúl Alfonsín lanzó el Consejo para la Consolidación de la Democracia, una comisión asesora de alto nivel que recomendó una reforma constitucional hacia un régimen parlamentarista. De cara al Bicentenario, las teorías se han refinado conjuntamente con la evolución de los análisis que buscan otro tipo de variables (nivel de ingreso, poder militar, etc.) para complejizar el tema.  

Dos modelos y un abanico de opciones

La literatura acerca de los sistemas de gobierno entiende al presidencialismo como un sistema de división de poderes y al parlamentarismo como un sistema de fusión de éstos. Mientras que en el primero el Poder Ejecutivo (PE) y el Poder Legislativo (PL) son electos de manera independiente, con duración que no depende del otro poder, en el parlamentarismo es el PL quien selecciona y puede destituir al PE; éste, a su vez, puede disolver a la Asamblea.   

Quienes respaldan al sistema parlamentario al estilo europeo argumentan que se limitaría la inclinación al personalismo que exhiben los presidentes en la Argentina, y que es más flexible frente a situaciones de crisis, porque al permitir un recambio rápido del Jefe de Gobierno evita el desgaste al que expone un mandato fijo, como el presidencial.

“Son dos modelos –continúa Abal Medina- que tienen lógicas intrínsecas particulares que obedecen a desarrollos históricos particulares, muy diferentes uno del otro. Lo que llamamos parlamentarismo es un régimen que tiene cerca de 800 años de vida, que fue cambiando a lo largo del tiempo de manera evolutiva. Por otro lado, el presidencialismo es un producto de un diseño institucional. Los padres fundadores de la democracia norteamericana, pensadores de EEUU como Hamilton, idearon una forma de gobierno alternativa al parlamentarismo existente”.  

“Cuando uno se introduce en el análisis, lo que se ve es tantos parlamentarismos y presidencialismos como sistemas que hoy se aplican. De modo que hay una disparidad y dispersión dentro de estos universos, por eso veo más tipos ideales de gobiernos que clasificaciones precisas”, sintetiza el secretario de Gabinete y Gestión Pública de la Nación.

Para el funcionario, la cuestión del presidencialismo se plantea en términos de la cantidad de capacidades legislativas que poseen los presidentes. Advierte, y no es un dato menor, que ambos sistemas, haya división de poderes o no, tienen facultades tanto legislativas como ejecutivas. Dentro de un sistema presidencialista el presidente tiene capacidades legislativas, mientras que en el parlamentarismo el Parlamento también tiene obligaciones ejecutivas.

Por esta razón, en el parlamentarismo el análisis pasa por el sistema electoral, es decir,  por el sistema de partidos. “Lo que separa a los parlamentarismos en su ejercicio específico es su funcionamiento en dos partidos, con un desenvolvimiento sólido y fuerte con mayorías y minorías claras, como el modelo tradicional británico, o si por el contrario tienden a establecerse con muchos partidos políticos. Con lo cual la práctica usual es un gobierno de coalición. También en el presidencialismo el número de partidos afecta fuertemente el tipo de sistema. Ya que depende del dominio del partido del presidente en las cámaras parlamentarias”, destaca Abal Medina.  

El semipresidencialismo como producto de diseño

El sistema parlamentario intenta superar el grave problema de un Jefe del Ejecutivo que ocupa su puesto a raíz del voto de mayorías pasadas que ya se han desvanecido. El modelo se distingue por un aspecto central de su diseño: el Primer Ministro, cargo comparable al de Presidente, cuando observa que se pone en duda cuál es el real apoyo popular con el que cuenta, tiene a su alcance la poderosa y excepcional herramienta de disolver al Parlamento. Es decir, hacer caducar los mandatos de todos los legisladores y convocar a elecciones con miras a renovar una legitimidad que se supone perdida. Si vence, sigue adelante con renovadas fuerzas. Si pierde, la nueva mayoría parlamentaria vota su remoción y elige un nuevo Primer Ministro, que gobernará, ahora, con apoyo de las mayorías. Así, ese mandatario es siempre un líder que goza del apoyo popular y del acompañamiento de una mayoría legislativa en el Congreso, lo cual le permite gobernar.

Esta especie de plebiscito es algo normal y hasta saludable en el contexto del parlamentarismo, ya que siempre es bueno que el gobierno sea respaldado por la mayoría del pueblo. En cambio,  para los críticos del presidencialismo éste no deja espacio para que pueblo y gobierno coincidan, porque atrapa al Presidente en un mandato de tiempo fijo, lo que dificulta generar consenso a la hora de afrontar situaciones de gobierno divido o doble poder (PE en manos del Presidente y PL controlado por la oposición), o de inestabilidad institucional, donde la “solución militar” asoma con fuerza en el imaginario social.  

Por otro lado, esa idea de división de poderes en el presidencialismo es considerada por varios autores como una característica saludable, ya que permite incluir una mayor pluralidad de intereses y llegar así a generar un aumento en la necesidad de acuerdos. Además, la capacidad de control de los votantes se ve reflejada en el apoyo o no del voto popular a la gestión del presidente en turno, hecho que se dificulta observar en el parlamentarismo, al existir gobiernos de coalición partidaria. “Como síntesis de estos tipos de gobierno -advierte Abal Medina- aparece el semipresidencialismo como producto de diseño específico, que combina en parte la lógica de los otros dos. Es el único sistema que integra presidencialismos y parlamentaristas que se transforman en él. Es un sistema que está muy bien visto, porque una particularidad de los diseños políticos es que en el 99 por ciento de los casos no hay transformación, debido a la estabilidad institucional que lleva una trascendencia muy difícil de cambiar. El semipresidencialismo hace que cuando el partido de gobierno tiene mayoría en la cámara actúa como si fuese un diseño presidencialista, pero en el caso que ese partido pierda la mayoría en la cámara tiende a actuar como un gobierno de tipo parlamentarista”.   

“Presidencialismo con muletas”

En plena campaña electoral, Raúl Zaffaroni, ministro de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, se atreve a salir de lo meramente coyuntural. “Hay algo en América Latina que llama la atención. En estos 25 años de gobiernos institucionales, por suerte no hemos tenido golpes de estado, salvo el caso del autogolpe de Fujimori. Sin embargo, hemos tenido presidentes electos interrumpidos. En casi todos los casos se produjeron crisis de sistema, que se superaron de manera violenta. Algo no funciona en la institucionalidad de América Latina”.

El ministro de la Corte Suprema apoya la variabilidad en ambos sistemas de gobierno, pero en cuanto a la distribución geográfica de los mismos advierte el dominio presidencialista de EEUU en América Latina y en el África subsahariana. “Si se empalma con los modelos de la región, nos encontramos con algunas dificultades. El modelo semiparlamentario surge en Francia en un momento de crisis. Un modelo que se ha extendido en algunos países de Europa oriental con graves dificultades. El modelo semipresidencialista es, en definitiva, un presidencialismo con muletas, que ayuda al presidente que queda en minoría en el Parlamento  a terminar su mandato”.   

Asimismo, Zaffaroni explica las diferencias con el modelo parlamentario: el jefe de un sistema parlamentario también tiene poder y lo ejerce como poder moderador, como lo llamaban los constitucionalistas de la monarquía francesa. “En el momento de la crisis (el Jefe de Estado) es el que convoca a los líderes de los partidos en la constitución del nuevo gobierno, y en última instancia tiene la posibilidad de disolver el Parlamento y convocar a elecciones. No es poco el poder que tiene”.  

“Creo que en América Latina tenemos un problema institucional serio –continúa el ministro- y no lo podemos ver en un mero corte longitudinal, sino que tenemos que percibirlo desde una perspectiva histórica, geográfica de nuestra región. Nuestra ciudadanía ha crecido en base a movimientos populistas. Y si no fuera por esos movimientos, la base de ciudadanía real no se hubiese ampliado. Si hacemos el balance del siglo XX, existimos gracias a esos populismos. Sin embargo, la reacción contra esos populismos ha tenido un alto grado de crueldad. Hay que pensar en reformas institucionales que eviten este tipo de regresiones. No tenemos que tener miedo a innovar pero debemos hacerlo reflexionando”, agrega Zaffaroni.

Uno de los defectos del presidencialismo es la rigidez que deriva de la duración fija del mandato del presidente, lo que en teoría priva al sistema de la capacidad de adaptación necesaria en momentos de crisis. Sin embargo, la experiencia latinoamericana de los últimos años, particularmente la Argentina, pone en cuestión esta vieja tesis. Luego de los cacerolazos y saqueos de diciembre de 2001, el Congreso designó a Eduardo Duhalde, como parte de un acuerdo radical-peronista que permitió recuperar la paz social, ordenar la economía y organizar nuevas elecciones.

Estas situaciones revelan una flexibilidad inesperada en los sistemas presidencialistas, que lograron procesar cambios de gobierno, en algunos casos acompañados por dramáticos derrumbes económico-sociales, sin que por ello colapsara todo el sistema. El hilo institucional, muy tironeado, nunca se rompió del todo. “El argumento de que no tenemos experiencia para cambiar e innovar me resulta conservador. Debemos pensar en recomponer las instituciones que nos han llevado a situaciones que no queremos repetir”, concluye Zaffaroni.

SISTEMA PARLAMENTARIO

1- La elección del gobierno (PE) emana del Parlamento (PL) y es responsable políticamente ante éste. A esto se le conoce como principio de confianza política, ya que PL y PE están estrechamente vinculados, dependiendo el ejecutivo de la confianza del Parlamento  para subsistir.

2- Nació en Inglaterra (segunda mitad del siglo XVII), donde hubo transición de la monarquía absoluta a la monarquía limitada y al parlamentarismo moderno.

3- Los miembros del gobierno o gabinete (jefe de gobierno y sus ministros) también son parte del Parlamento   .

4- El PE se divide en dos,  con un Jefe de Gobierno y un Jefe de Estado.  El Jefe de Gobierno (o Primer Ministro, Canciller o Presidente del Consejo de Ministros) es quien ejerce la función ejecutiva, dirige la política internacional del Estado y coordina la acción administrativa de los ministerios,  también puede proponer la disolución del Parlamento. El Jefe de Estado (monarca o presidente) representa a la nación y ocupa la más alta jerarquía dentro del Estado. Desarrolla un papel más bien simbólico y de influencia psicosocial en la población;  es elegido de manera indirecta (por el Parlamento, asamblea especial o sufragio indirecto), entre los candidatos propuestos por el gobierno. Debe promulgar las leyes aprobadas por el Parlamento, sancionar decretos, refrendar los tratados internacionales y eventualmente pronunciar la disolución del Parlamento.

SISTEMA PRESIDENCIALISTA

1- El presidente es la figura central que dirige el gobierno o PE. Es elegido de forma directa por sufragio universal y concentra en un único cargo los poderes de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno.

2- Tiene su origen en la Constitución de EEUU de 1787.  A medida que las naciones hispanoamericanas obtuvieron su independencia de España, adoptaron este sistema consagrándolo en sus respectivas constituciones.

3- Cuenta con la separación jurídica de los poderes (Legislativo, Ejecutivo y Judicial), además de la colaboración práctica entre los mismos, aunque predomina el PE en razón de su origen popular (elección directa) y su independencia. El presidente es electo por el pueblo (voto universal directo) para un tiempo determinado de mandato. El presidente ostenta tanto el carácter de jefe de Estado como el de jefe de Gobierno, por lo tanto no solo representa a la Nación y cumple funciones de tipo formal y protocolario, sino que es el jefe de la administración pública; nombra y remueve libremente (con total independencia del Parlamento) a sus ministros y demás colaboradores inmediatos, preside el Consejo de Ministros, traza la política gubernamental en los diferentes campos de acción, es el director de las relaciones exteriores del Estado y el comandante supremo de las fuerzas armadas.

4- No existe en este sistema la institución del voto de censura (sistema Parlamentarista) por parte del Congreso, que pueda obligar a renunciar a uno o varios ministros, o al gabinete en pleno, con el jefe de gobierno a la cabeza. No existe el derecho del gobierno de disolver el Congreso, ello equivaldría a un golpe de Estado y a la posible implantación de un régimen de facto.

FUENTE: http://www.revista2010.com.ar