¿Fortalecer o parlamentarizar el presidencialismo?
Por Cesar ARIAS*
Justificación: ¿Crisis de la democracia o crisis de gobernabilidad?.
En el año 2004, América Latina celebra 25 años del inicio de una transición hacia la democracia hasta ahora irreversible. Dicho sistema ha cumplido con la función básica de generar un conjunto de reglas e instituciones que permiten la vigencia del Estado de derecho y la alternancia electoral en 34 países del hemisferio. No obstante, las bodas de plata de la democracia coinciden con el florecimiento de una serie de obstáculos para su consolidación, que tienen que ver con la creciente incapacidad de los gobiernos elegidos para ofrecer respuestas eficaces a los problemas políticos, económicos y sociales de los ciudadanos. Se ha generado una situación conflictiva entre gobernantes y gobernados en la que los ciudadanos, a pesar de aceptar mayoritariamente el régimen democrático, cuestionan de manera permanente el funcionamiento de sus instituciones representativas. Como consecuencia, los sistemas presidencialistas han experimentado dificultades, no sólo desde el punto de vista de su relación con otros poderes del Estado, sino también de fracturas institucionales que han llevado a la interrupción prematura de los mandatos de 11 presidentes durante los últimos 15 años.
Las crisis de gobernabilidad se manifiestan fundamentalmente como crisis del sistema de gobierno presidencial. Contrario a lo que sucedía en el pasado, las amenazas a la democracia ya no provienen sólo de factores externos como los golpes de Estado y los levantamientos militares. En la actualidad, es la misma rigidez del diseño institucional del presidencialismo latinoamericano la que impide maniobrar con efectividad entornos nacionales e internacionales cada vez más hostiles. Durante la segunda mitad de los años noventa la región sufrió retrocesos significativos en términos de crecimiento, pobreza, equidad e inserción internacional. Al mismo tiempo, la hegemonía del Estado sobre la sociedad fue disminuida por los procesos de ajuste y la llegada de nuevos actores sociales a la arena política. Este contexto de demandas ciudadanas crecientes y menores márgenes de maniobra ha convertido al presidencialismo latinoamericano en un sistema vulnerable con alta propensión a la crisis. Por distintas razones de tipo político, histórico, cultural e incluso idiosincrásico, resultaría prácticamente inviable plantear un giro hacia la instauración de regímenes de carácter parlamentario en la región. Sin embargo, es imperativo discutir y promover reformas que permitan configurar un presidencialismo latinoamericano renovado y mucho mejor preparado para enfrentar la complejidad de la gobernabilidad democrática contemporánea.
Diagnóstico: riesgos y oportunidades del presidencialismo latinoamericano
Un sistema presidencial se distingue fundamentalmente por cuatro características básicas: la elección popular y directa del presidente; una completa separación entre el ejecutivo y el legislativo; el periodo fijo del presidente; y la inexistencia de mecanismos para que éste disuelva el congreso o adelante elecciones 1 . Sin embargo, en la práctica, el cumplimiento de las funciones de representatividad y de gobierno en los sistemas presidenciales no depende de los cuatro pilares anteriores, sino de la calidad de la interacción simultánea entre diferentes mecanismos como el sistema de partidos; el sistema electoral; la autonomía de los poderes públicos; y la división territorial de un país. A pesar de la influencia del modelo estadounidense en los orígenes de los presidencialismos latinoamericanos, éstos últimos han adoptado configuraciones muy sui generis . Mientras el modelo estadounidense se fundamenta en el bipartidismo flexible, el régimen federal, la elección en distritos uninominales mayoritarios y un sistema consolidado de pesos y contrapesos, el patrón latinoamericano ha tendido a privilegiar regímenes multipartidistas con representación proporcional, repúblicas unitarias y la prevalencia del Poder Ejecutivo sobre los demás poderes del Estado. En suma, el presidencialismo latinoamericano es un híbrido resultante del diseño institucional norteamericano, los mecanismos representativos heredados de la república europea y la evolución propia de una región que ha convivido con altas tensiones económicas y una cultura política caudillista.
Las ventajas de un régimen presidencial de mayoría como el estadounidense, de coalición como el brasileño y el chileno, o de uno combinado con fórmulas parlamentarias como las que se presentan en Bolivia y Perú, se dan en los campos de la estabilidad política, la eficiencia del gobierno y la modernización de los partidos políticos. Figuras como la elección indirecta del presidente, el primer ministro, los gabinetes en la sombra y la formación de coaliciones, pueden reducir la confrontación entre los poderes del Estado, facilitan la implementación de las políticas públicas y ofrecer más válvulas de escape al sistema en casos de crisis generalizada. Adicionalmente, las reglas de juego que estimulan la consolidación de alianzas lanzan incentivos a los partidos políticos para que articulen comportamientos coherentes en el ejecutivo y el legislativo, así como para que reduzcan el énfasis en las candidaturas personalistas e irresponsables. Como se mencionó anteriormente, si estos diseños institucionales novedosos se acompañan de mecanismos adecuados de distribución del poder a nivel vertical (descentralización política y administrativa) y horizontal (pesos y contra pesos), los sistemas presidenciales podrían reducir la presión que yace sobre ellos y estar en mejores condiciones para enfrentar el desafío de la representación pluralista y el gobierno eficiente.
Sin embargo, sistemas presidencialistas divididos operando en entornos multipartidarios y sociedades altamente fragmentadas como la mayoría de los casos latinoamericanos, generan profundas deficiencias que se traducen en términos de confrontación política, personalización del poder y estancamiento de las iniciativas gubernamentales. Generalmente, los regímenes divididos son "sistemas de doble minoría, donde el presidente tiene sólo una minoría del electorado y, al ser elegido, se encuentra con apoyo minoritario en el parlamento. De los 33 presidentes electos en América Latina en la actual fase de democratización, menos de la mitad, 14 para ser exactos, obtuvieron mayorías electorales absolutas. Diecinueve, o sea el 56%, fueron electos sólo con la pluralidad de los votos; cinco de ellos ocuparon segundos lugares para después ser electos en segundas vueltas o por votaciones en el congreso." 2 En este contexto, la aparente fortaleza del presidente se convierte en la razón de su propia vulnerabilidad. Los partidos políticos y los congresistas funcionan por separado, mantienen sus perspectivas en los procesos electorales y tienen más incentivos para apostar al fracaso del presidente que a la formación de coaliciones para impulsar su gestión de gobierno. El panorama del sistema político puede ser aun más conflictivo si existen rivalidades de jerarquía entre los poderes del Estado, indisciplina partidaria y situaciones de enfrentamiento permanente entre la administración central y los entes territoriales.
La respuesta desde la esfera de los gobernados: ¿Liderazgo, sociedad civil o democracia callejera?
Las crisis de gobernabilidad también reflejan la disposición de una sociedad para ser gobernada, al igual que su nivel de autonomía para relacionarse con el Estado. En el caso particular de América Latina, la apelación a las vías de facto ha venido ganando terreno como forma de negociación con los gobiernos. La participación voluntaria mediante expresiones institucionales como el voto, los partidos, el ejercicio de la oposición y los mecanismos de democracia directa, sigue cediendo ante la abstención, la desobediencia civil e incluso la violencia. Como resultado, la ciudadanía no sólo ha comprendido que es la soberana del mandato que otorga a sus representantes, sino que también se ha lanzado a las calles a reclamar soluciones inmediatas a sus necesidades de orden económico y social. Adicionalmente, la tradición arraigada en la cultura política latinoamericana de elegir a sus presidentes de manera directa, ha producido un liderazgo político de perfil personal y populista. De esta manera, los choques de expectativas entre gobernantes y gobernados terminan dando origen a coyunturas que atentan contra la estabilidad institucional del sistema. Sin duda alguna, esta combinación caracterizada por sociedades cada vez más atomizadas, rebeldes e ingorbernables y liderazgos irresponsables constituye el desafío más urgente para la supervivencia del presidencialismo moderno.
Cabe destacar que la participación activa de la ciudadanía y la acción organizada de la sociedad civil también pueden entenderse como una oportunidad para aumentar los niveles de representación y gobernabilidad en los sistemas presidenciales. En democracias con cierto nivel de desarrollo se ha demostrado que autoridades y ciudadanos no son actores opuestos sino fuerzas políticas complementarias. Experiencias como los referendos promovidos por grupos no gubernamentales en Chile y Uruguay, así como las labores que se implementan en la región para garantizar la transparencia en la gestión parlamentaria, son sólo algunos ejemplos de trabajo conjunto entre los dos sectores. Igualmente, el liderazgo político genuino, responsable y eficaz ha probado ser el mejor activo político de los nuevos gobernantes de la región. Equipos ejecutivos eficientes como por ejemplo, los que se erigen actualmente en Chile, México, Colombia, Brasil y Argentina, han encontrado en la popularidad y el consenso nuevas fuentes de poder que amplían sus márgenes de maniobra y generan incentivos que facilitan la consolidación de coaliciones electorales y de gobierno. Lo anterior pone en evidencia que las reformas a las instituciones y los modos de gobierno, son condiciones necesarias pero no suficientes para revigorizar el presidencialismo latinoamericano. Hay una serie de potencialidades en el terreno de la cultura política de los países y la capacidad de los cuadros gobernantes que conviene explorar.
Alternativas de reforma: ¿Fortalecer o parlamentarizar el presidencialismo?
En el plano institucional existe una serie de reformas que pueden servir para atenuar las crisis de gobernabilidad y mejorar las capacidades del sistema presidencial para cumplir las funciones básicas de una democracia: representación plural, estabilidad política y gobierno eficiente. El primer grupo de alternativas busca modernizar los presidencialismos actuales con reglas e incentivos que les faciliten el tránsito hacia regímenes proclives a la concertación, la construcción de mayorías y el establecimiento de coaliciones. En este sentido se piensa, por ejemplo, en una transformación de los sistemas electorales y de partidos que fomentan la confrontación, la fragmentación de las fuerzas políticas y la indisciplina partidaria. El predominio de listas cerradas o abiertas, el tamaño de los distritos para la representación proporcional, al igual que la cantidad y calidad de partidos deseados, son elementos que cada país debe ponderar de acuerdo a su tipo de democracia y las realidades políticas propias. Dos mecanismos adicionales que en determinados contextos podrían promover la continuidad en las políticas, disminuir las tensiones electorales y balancear las relaciones entre las instituciones representativas, son la reelección presidencial y la unión de los comicios para el ejecutivo y el legislativo.
Sin ser mutuamente excluyente con el enfoque anterior, un segundo paquete de recomendaciones procuraría los mismos tres objetivos -representación, estabilidad y eficiencia- pero esta vez incorporando lógicas de dependencia mutua características de los regímenes parlamentarios. La propuesta principal, sería la sustitución de la segunda vuelta presidencial por un sistema de elección indirecta en el congreso como el que tuvo Chile antes de 1973 y que hasta el momento conserva Bolivia. El conocido ballotage, ha demostrado que crea mayorías electorales efímeras que desaparecen una vez posesionado el gobierno, exacerbando tanto la fraccionalización política, como el nivel de conflicto con el parlamento. Esta medida podría ser aun más efectiva cuando se acompaña de mecanismos como la designación de un primer ministro por el congreso y un gabinete que refleje los acuerdos consagrados entre las principales fuerzas políticas. Las garantías a la oposición constructiva desde portafolios en la sombra como se presenta en el sistema británico, también pueden aportar a la deliberación de la agenda pública y la negociación política a través de canales institucionales.
En cualquier caso, los protagonistas de cualquier intento de reforma más allá de lo meramente institucional son los partidos políticos. Sin fuerzas políticas organizadas que integren coherentemente los cuadros ejecutivos, los congresos, la oposición y los poderes locales, difícilmente un sistema presidencial, semipresidencial e incluso parlamentario puede funcionar. Los partidos políticos son la matriz a partir de la cual se construye el resto del andamiaje democrático. La situación de crisis profunda por la que atraviesan dichas instituciones explica en buena parte las disfunciones del presidencialismo latinoamericano. Por esta razón, combatir las crisis de gobernabilidad significa necesariamente iniciar por la reforma y modernización de los partidos y sistemas partidarios. Este proceso involucra acciones de distinta índole como el fortalecimiento del papel de estas organizaciones en la representación legítima de la ciudadanía, la generación del liderazgo político, la configuración de las coaliciones y el ejercicio efectivo de gobierno.
Por último, el presidencialismo debe hacer un esfuerzo de ajustarse a sus funciones sustanciales. La distribución del poder a nivel horizontal y vertical no deben apreciarse como un riesgo sino como una alternativa para descentralizar estratégicamente su funcionamiento. En la región parece existir una relación inversamente proporcional entre hiperpresidencialismo y éxito de los presidentes 3 . Los poderes ejecutivos deben descentralizar gran parte de sus responsabilidades a los entes territoriales y permitir que el congreso y las cortes asuman sus funciones con independencia y responsabilidad. Al mismo tiempo, los presidentes deben ir afinando su liderazgo y fortaleciendo sus capacidades para responder a las demandas de la población, el gobierno y los condicionamientos internacionales. La enseñanza que deja las crisis institucionales de los últimos años es que el respeto al Estado de derecho y el buen gobierno son apuestas políticas rentables; también lo son, la apertura de espacios a otros actores políticos y el fomento de relaciones cooperativas con la sociedad civil organizada.
* Especialista de Programas de la Unidad para la Promoción de Democracia de la Organización de los Estados Americanos. Este documento sirvió como texto de referencia para el Seminario Internacional "Hacia el Fortalecimiento de la gobernabilidad democrática: situación y perspectivas del presidencialismo y el parlamentarismo en América Latina" que tuvo lugar del 21 al 22 de octubre de 2004 en Washington, D.C. El anterior fue un esfuerzo conjunto de la Unidad para la Promoción de la Democracia, de la Organización de los Estados Americanos; el Centro de Estudio Latinoamericanos de la Universidad de Georgetown; el Instituto Holandés de Democracia Multipartidista; el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo; Internacional IDEA; y el Club de Madrid.
1 Nohlen, Dieter y Fernández Mario, 1998, "El presidencialismo latinoamericano: evolución y perspectivas", en Nohlen, Dieter y Fernández Mario (comps.), El presidencialismo renovado. Instituciones y cambio político en América Latina , Caracas, Nueva Sociedad, p.116.
2 Valenzuela, Arturo, 1998, Presidencialismo y parlamentarismo en América Latina , México, Instituto Federal Electoral en www.ife.org.mx/wwwdeceyec/deceyec_web/conferencias8.htm .
3 Ibíd.
