Instituciones - por Roberto Gargarella

Hay una historia argentina de gran descuido de la institucionalidad, que viene de mucho antes del día de hoy. Irigoyen decía que era el líder de un movimiento, no de un partido, porque representaba al conjunto de la Nación. Y esta idea movimientista lleva inevitablemente a una posición agresivamente antiinstitucional, en la medida en que los líderes sienten que son la encarnación de los verdaderos intereses de la Nación. Desde esta visión ultradecisionista, cesarista, las instituciones son un obstáculo. Un parlamento con personalidad propia, demora; un Poder Judicial independiente, molesta...

y sí, claro, el periodismo es sumamente molesto. También algunos intelectuales. En fin, todos aquellos que impidan la encarnación del ser o del interés nacional son réprobos, antinacionales o no entendemos nada. Esta tradición argentina, que se extiende sobre todo en el siglo XX, no quiere incurrir en los presumidos costos de construir institucionalidad y fue seguida, puntualmente, tanto por el peronismo como por el radicalismo. Después de haber tenido un presidente que huyó en helicóptero, Kirchner justificó su decisionismo en la necesidad de reconstruir el poder en la Argentina? Todas las crisis generan una gran demanda de que venga alguien a tomar decisiones y nos saque del caos. Este exceso de decisionismo puede conducir a De Gaulle, en Francia, o a Hitler en Alemania. Esto es: no está predefinido que de ahí salga algo malo o bueno. Reconstruir el poder político era efectivamente una demanda real. Pero el poder político no sólo es presidencial, sino que lo incluye.
Para mí, el punto paradigmático es la concesión de poderes extraordinarios al Ejecutivo, en términos de economía. Creo que esta es la marca de una extralimitación en el tiempo de una decisión que en un momento fue justificada. Estas medidas degradan claramente al Congreso. Max Webber señalaba en la primera guerra mundial que Bismark -que era un gran decisionista- había hecho de Alemania una potencia. Sin embargo, le criticaba ácidamente haber convertido al Parlamento en un instrumento pasivo de su voluntad. Weber hizo esta advertencia en 1917; luego vino en Alemania la República de Weimar, que fue la antesala del nazismo. Conclusión: es muy cómodo tener un Congreso que diga a todo que sí porque los costos no son visibles en el corto plazo. Sin embargo, a la larga, lo que se sacrifica es enorme. Y la advertencia de Weber nos cabe.


Extraído de su blog: http://seminariogargarella.blogspot.com/

Apuntes sobre el traslado de la Capital

Volviendo la cuestión del traslado, como método de descentralización y desarrollo del sur, recomendamos la lectura de un trabajo de Elba Roulet, "La nueva Capital".
Se puede descargar gratis en .pdf acá.

Por otra parte, la ley de traslado de la capital (23.512) está en vigencia. Sólo es necesario un decreto del Poder Ejecutivo para ejecutar el traslado.

Y la voluntad política, claro.

Sobre la posibilidad de una reforma constitucional

El riesgo de una reforma al servicio de unos pocos
Por Roberto Gargarella*

A través de las voces, sigilosas a veces, de propios y extraños, hoy volvemos a encontrarnos con el discurso de la reforma constitucional. Mucho de lo que se escucha, sin embargo, nos remite a enfoques cortoplacistas y autointeresados, muy comunes en América latina en la última mitad del siglo XX. Durante este largo período, la mayoría de las reformas se orientaron a satisfacer las necesidades individuales, coyunturales, del gobernante de turno. Las nuevas constituciones se propusieron ya sea favorecer la permanencia en el poder del presidente en ejercicio (permitiendo su reelección), ya sea expandir sus capacidades y poderes.

Esta -poco saludable- tendencia constitucional moderna contrasta con la que fue dominante en los comienzos del constitucionalismo en toda América latina. Entonces, una mayoría de autores sugirieron pensar en reformas frecuentes, sí, pero relacionadas con las necesidades colectivas, estructurales -angustiosas, agregaría- de la época.

Reflexionando sobre esas tendencias, y en el capítulo 2 de Bases, su obra más influyente, Juan Bautista Alberdi reconocía los méritos del "primer derecho constitucional" de la región. En su opinión, los latinoamericanos habían sabido identificar cuál era el gran drama que los afectaba y, apropiadamente, habían dispuesto todas sus energías constitucionales en tal dirección. En sus palabras: "Todas las constituciones dadas en Sudamérica durante la guerra de la Independencia fueron expresión completa de la necesidad dominante de ese tiempo? La independencia y la libertad exterior eran los vitales intereses que preocupaban a los legisladores de ese tiempo. Tenían razón: comprendían su época y sabían servirla". Cuarenta años después -agregaba Alberdi-, los tiempos habían cambiado, la independencia estaba consolidada, las necesidades eran otras y por eso tenía sentido volver a solicitar la ayuda de la Constitución: era necesario utilizar la energía constitucional de otro modo, canalizarla hacia otros fines. Ahora los fines eran otros: "Hoy deben preocuparnos especialmente los fines económicos", concluía.

Es posible que hoy estemos enfrentados a nuevos dramas públicos que requieran una reflexión novedosa sobre la Constitución. Sin embargo, para Alberdi, no se trataba de cambiar por cambiar, ni mucho menos de cambiar en cualquier dirección. Todo lo contrario: se trataba de cambiar sólo en la medida en que reconociéramos que la Constitución podía salir en nuestra ayuda, frente a algún drama colectivo que pretendiéramos superar, con todas nuestras fuerzas, como lo fue la consolidación de la independencia; como lo fueron el desierto y el atraso económico.

Contra las tendencias constitucionales hoy dominantes, el gran drama de nuestra época es uno que la propia generación de Alberdi contribuyó a forjar. Me refiero al drama de la desigualdad, que nuestros "padres fundadores" alimentaron bajo la fórmula "libertades económicas amplias, libertades políticas restringidas". Esa desigualdad, que hoy todavía padecemos, encuentra dos manifestaciones principales: la desigualdad económica y la desigualdad política. Se trata de dos males que deben ser enfrentados simultánea y no sucesivamente (un punto muy importante, que la izquierda latinoamericana tuvo muy en claro luego de la independencia, pero que luego equivocadamente tendió a abandonar).

Hoy la principal expresión de la desigualdad política se advierte en el hecho de que la "clase política" ha expropiado nuestra capacidad de decisión sobre los temas de interés compartido (siendo el órgano ejecutivo, claramente, el que más poder desigual concentra). Frente a esa situación, el sistema presidencialista resulta parte crucial del problema. El régimen parlamentario, mientras tanto, no resulta parte crucial de la solución, al menos en la medida en que pretenda dejarnos en un lugar similar al que hoy ocupamos: meros espectadores de un juego que nos afecta, pero que queda bajo el control de otros.

Los riesgos que emergen en este contexto, entonces, resultan enormes. El primero es optar, nuevamente, por una reforma coyuntural, al servicio de unos pocos. El segundo, sin embargo, es mucho peor y muy acorde con el clima de época: hacer lo mismo, pero bajo la invocación de los mejores ideales.

*El autor es jurista y experto en derecho constitucional

Apuntes sobre el Constitucionalismo Social

El constitucionalismo social es la ideología por el cual el Estado ejecuta determinadas políticas sociales que garantizan y aseguran el ‘bienestar’ de los ciudadanos en determinados marcos como el de la sanidad, la educación y, en general, todo el espectro posible de seguridad social.

El Constitucionalismo social propugna reivindicaciones y dar prevalencia a los derechos sociales y colectivos:

• jornada de trabajo de 8 horas,
• salario justo,
• beneficios sociales,
• seguro de enfermedad, maternidad, invalidez, vejez y muerte,
• derecho a la huelga,
• contrato de trabajo protegido por el Estado.

Pero sin abolir los derechos individuales de los cuales siguen gozando de la protección del Estado, pero subordinados al bien común.

Las bases fundamentales de esta clase de Estado son:

• Justicia social. Para los partidos revolucionarios, por justicia social se entiende la implantación de sistemas socialistas. Para el liberalismo sincero y progresivo la justicia social se condensa en el intervensionismo del Estado sobre la economía capitalista reconociendo ciertas reivindicaciones de las clases trabajadoras. Para la Iglesia católica justicia sociales la distribución mas justa de los beneficios del trabajo. Sin embargo, en apreciación mas serena, la justicia social parece situarse en la zona de enlace del liberalismo avanzado y el socialismo orgánico.

• Economía intervenida por el Estado. En un principio impone los derechos sociales, luego interviene en la economía a través de lo sistema regulatorio de empresas privadas, y actualmente establece el sistema de economía plural.

En lo político aparece el llamado “Welfare State” (Estado Benefactor), Estado de Bienestar, Estado social, que es un concepto, surgido en la segunda mitad del siglo XX, y parte de la premisa de que el gobierno de un Estado debe ejecutar determinadas políticas sociales que garanticen y aseguren el ‘bienestar’ de los ciudadanos en determinados marcos como el de la sanidad, la educación y, en general, todo el espectro posible de seguridad social.

El Estado social se ocupa de proteger a los individuos ante las consecuencias sociales del desempleo y de la incapacidad laboral, la jubilación y la enfermedad, todo ello en la medida en que lo posible y oportuno. Pero no solo emanan obligaciones del Estado frente a los individuos, sino también del individuo con el Estado. El Estado social supone para él, obligaciones como las de ayuda y protección social, y para el individuo, el comportamiento social y el pago de las cuotas sociales para la Seguridad Social.

Características

• Economía intervenida y dirigida por el Estado. No planificada. Es planificada en el Estado socialista, no en el Estado social.
• El Estado interviene en la relación empleado-empleador.
• Reconocimiento de derechos colectivos y la búsqueda de justicia social.

Constitución mexicana de Querétaro

Cuando la revolución se consolida el año 1916, Venustiano Carranza promulga en 1917 una nueva Constitución, que proclama:

• La educación laica,
• El dominio originario del Estado sobre las tierras,
• Protección de los derechos de los trabaja-dores.
• Derecho a la asociación sindical y,
• Derecho a la huelga.

Constitución alemana de Weimar

Constitución promulgada en 1919, que disponía:

• La economía se debía desenvolver en ba-se a la justicia social.
• La función social de la propiedad.
• Derecho al trabajo.
• Derecho a la huelga y asociación sindical.
• Protección de la familia por el Estado.

Constitución Boliviana de 1938

El Proyecto fue remitido por Renato Riverin, Alfredo Mollinedo, Augusto Guzmán, a los miembros de la Convención Nacional reunido en La Paz. Se sancionó el 20 de Octubre de 1938. Fue promulgado y publicada el 31 de octubre de 1938 por el gobierno de Germán Busch Becerra [4] (1937-1939).

Se estructura en 21 Secciones y 180 Artículos. Tiene comoFundamento Doctrinal al Constitucionalismo social y esto se ve en los regímenes sociales especiales que adopto.

Se caracteriza porque introduce el concepto de función social de la propiedad agraria, que será la antesala de del principio: “La tierra es para quien la trabaja”. También garantiza que el trabajo y el capital gozan de la protección del Estado.

Impone un seguro obligatorio de enfermedades, accidentes, invalidez, maternidad y muerte. Salario mínimo, regula el trabajo de mujeres, aunque aun permite el trabajo infantil. Establece vacaciones anuales con goce de salarios.

Garantiza la libre asociación sindical y se reconoce el contrato colectivo. Por primera vez obreros son elegidos como diputados.

Constitución de Bolivia de 13 abril de 2004 (Ley 2650)

El 1 de agosto de 2002 se promulga la Ley 2410 Ley De Necesidad De Reforma De La Constitución Política Del Estado. Esta Ley De Necesidad… se reforma a la vez por la Ley 2631 de 20 de febrero de 2004. El 13 de abril de 2004—gobierno de C. D. Mesa G. — se promulga la Ley 2650 reformando la Constitución.

Se estructura en 4 partes y 234 artículos. Tiene como fundamento doctrinal al

Constitucionalismo social y esto se ve en el Art. 1 párrafo II y losRegímenes Sociales Especiales que adopta. Dice que Bolivia es “un Estado Social y Democrático de Derecho que sostiene como valores superiores de su ordenamiento jurídico, la Libertad, la Igualdad y la Justicia.”

El texto del Art. 1 párrafo II de la Constitución de Bolivia esta inspirado en el art. 20 y 28 de la Ley Fundamental de la República Federal de Alemania y en el Art. 1 de la Constitución española de 27 diciembre 1978.

Se trata de una norma constitutiva del tipo concreto de Estado desarrollado por la Constitución. Es una fórmula compuesta por tres componentes inseparables en interacción recíproca, a saber:

El Objetivo Social, que procura:

• la superación de las contradicciones entre la titularidad formal de unos derechos públicos subjetivos y su ejercicio efectivo;
• la acción estatal destinada a crear las condiciones para la satisfacción de la necesidades vitales que no pueden ser satisfechas ni por los individuos ni por los grupos;
• la concepción del status de ciudadanía no sólo como una común participación en valores y en derechos políticos, sino también en los bienes económicos y culturales;

La Concepción democrática del Poder, por la que Estadodemocrático significa que un Estado toma sus decisiones escuchando primero a las organizaciones sociales afectadas. Y esto se hace a través de la iniciativa legislativa popular o el referéndum.

La Sumisión De Ambos Términos A La Disciplina Del Derecho Que significa:

• El desarrollo de una política orientada hacia la configuración de la sociedad por el Estado dentro de los patrones constitucionales.
• La enumeración de los derechos fundamentales como la delimitación de la competencia básica del Estado son componentes necesarios del Estado de Derecho.

¿Entonces que es una “Estado social y democrático de Derecho”? La sumisión de los poderes públicos a una jurisdicción constitucional, con lo cual el Estado no es solamente un Estado legal de Derecho, sino también y esencialmente un Estado Constitucional de Derecho bien ordenado.

Otras primeras constituciones de tipo social

ESTONIA (1920), que dispone que la vida económica debe respetar los fundamentos de justicia.

POLONIA (1921), que dispone que el trabajador esta protegido por el Estado, también la maternidad, la infancia etc.

ESPAÑA (1931), que de-clara la república de trabajadores. El Estado interviene en la economía. Se nacionaliza las empresas que están en manos extranjeras.

Diferencias: constitucionalismo liberal y el social

En el Constitucionalismo Liberal (CL) la soberanía está en el Pueblo, en el Constitucionalismo Social (CS) la soberanía esta en la Nación.

En CL hay separación de poderes, en el CS la división no es rígida.

En el CL se da un Gobierno representativo, en el CS se da un Gobierno de representación semidi-recto y de participación popular.

En el CL hay una defensa intransigente de los derechos individuales, en el CS además de los individuales, aparecen los derechos de la colectividad, por ejemplo el derecho a la huelga.

En el CL existe democracia representativa, en el CS existe democracia participativa traducida en la asamblea constituyente, el referéndum, el plebiscito, la iniciativa popular, etc.

Nuestro Presidencialismo absoluto

Por Luis Rappoport

Los rasgos que distinguen a un régimen absolutista son la centralización del poder, la articulación de ese poder con la fe y la institucionalización de una sociedad cortesana. En el ejemplo clásico de monarquía absoluta – la Francia de Luis XIV –, el Rey centralizaba el poder. La expresión “muerto el rey, viva el rey” no aludía al sucesor de un rey difunto. Aludía a la única institución que había que respetar: el Rey. La frase expresaba que, aunque muriera el rey, persistiría la monarquía.

Este sistema se distingue de las repúblicas y de las monarquías constitucionales.

En éstas, el poder está descentralizado y los cargos electivos requieren del consenso ciudadano con un tramado de partidos políticos y mecanismos de representación y participación.

El poder, para que sea legítimo, debe ser limitado por las leyes.

Los presidentes, los reyes y los primeros ministros son tan esclavos de la ley como cualquier ciudadano.

Pero el absolutismo no es exclusivamente monárquico: en Hispanoamérica, se desarrolló el presidencialismo absoluto. Nuestro país es un buen ejemplo.

Este tipo de presidencialismo tiene los mismos rasgos: centralización del poder, articulación de este poder con la fe y sociedad cortesana.

La presidencia absoluta es la única institución que concentra el poder.

Y, tal como en la monarquía absoluta, no necesita organismos de control, publicidad de los actos de gobierno, justicia independiente, funcionamiento parlamentario y tantas otras cosas de las repúblicas y de las monarquías constitucionales.

La votación popular y el límite al período presidencial son las diferencias obvias con la monarquía absoluta . La primera depende del capricho de los votantes, que pueden cambiar al presidente aun cuando se preserva el sistema. El límite al período electoral se puede eludir con el antiquísimo recurso del matrimonio: así podemos llegar a 12 años de absolutismo. Pero hay otras diferencias menos analizadas.

Una de ellas es la naturaleza de la fe . Luis XIV vivía tranquilo con los ritos de la Iglesia, que él presidía. En nuestro caso hay que inventar de la nada una fe suficientemente amplia como para que llegue a Islandia. Por fortuna, una vez que la fe está en marcha, los cortesanos saben evitar comprobaciones empíricas y responden al imaginario que esa fe propone: si – por ejemplo – el modelo dice que no hay inflación, así será . La fe tiene primacía sobre la realidad y es lo que asegura el éxito electoral, hasta que la realidad sea tan contundente como para hacer volar por los aires a la fe y al Presidente.

El funcionamiento de la corte es muy parecido: en ambos casos, requiere talento y un trabajo terrible . El que analiza la fortuna de Madame Pompadour o de Jaime piensa que resulta fácil y no es así. Hay tiempo y estrés invertido en estudiar y responder al poder absolutista, y mucho análisis sobre el estado de ánimo de la presidencia – o del monarca – y esfuerzo en alianzas y peleas efímeras con el resto de los cortesanos. Las acciones deben ser bien medidas porque una alcahuetería, una palabra de más o el capricho del monarca pueden poner fin de un plumazo al trabajo de años.

En el presidencialismo absoluto ese estrés es peor, porque este sistema no otorga fueros permanentes. Nuestros nobles, a diferencia de los franceses de Luis XIV, no tienen títulos. Un buen conde francés, luego de conseguir su condado, tenía que seguir en las luchas cortesanas, pero su título estaba asegurado para sus hijos y nietos.

Es más sanguinaria la pelea en la corte presidencial donde no se puede ser diputado o senador para siempre.

El trabajo es más arduo: ¿qué mejor prueba que los heridos tendidos tras la reciente conformación de listas electorales? Nuestra nobleza-no-titulada no da para sustos: ganaron nuevos cortesanos que se revelaron más eficaces haciendo y diciendo lo que la presidencia absoluta espera de ellos.

El presidencialismo absoluto es nuestro sistema de gobierno, recientemente perfeccionado hasta el hartazgo. Lamentablemente está reñido con el éxito del país. Ni la fe en un modelo inexistente, ni la centralización del poder, y mucho menos la triste imagen de una corte inescrupulosa y corrupta, sirven para un Nación que aspira a un destino de grandeza. Vivimos con una rémora del pasado que la Argentina debería poder superar.

Luis Rappoport es autor, con Ricardo Ferraro de: “Presidencialismo absoluto y otras verdades incómodas”.

Clarín, 30 de junio 2011

Sobre la Democracia de candidatos

En los tiempos que nos toca vivir, asistimos a un extraño espectáculo: Los medios y la práctica de la política actual ha reemplazado a la Democracia de partidos en la Democracia de candidatos.

Han sido reemplazados del ojo público los programas de gobierno, las plataformas proselitistas...y quizás - y esto es lo más grave -, los postulados ideológicos de los partidos, han quedado atrás, en pos de la mera imagen.
Considero que esta ponderación excesiva del candidato por encima del partido implica reforzar la imagen del "caudillismo mediático"; dándole una impronta determinante a la hora de medir el caudal de votos. Un sistema de partidos personalista, atenta contra la estabilidad del sistema. Si las decisiones se concentran en una sola persona, se pierde la esencia democrática, pluralista y participativa que, por definición, encarnan los partidos políticos.
Con partidos fuertes, donde existe el recambio periódico de autoridades, y los integrantes (o afiliados) ejercen participación permanente, se dota a los partidos de una legitimación (en tanto detentadores del poder) mucho más real y, por qué no, se les otorga una competitividad natural, en términos programáticos e ideológicos. El recambio, la democracia interna, la toma de decisiones de manera colectiva, deben ser la base de cualquier sistema de partidos. La previsibilidad en un sistema se da cuando las opciones están claras sobre la mesa, y el elector sabe, o puede conocer dónde un partido determinado se orienta ideológicamente. Desde luego, se requiere compromiso partidario y una activa participación ciudadana para dotar a los partidos de un poderoso componente social.

Esa es la tarea pendiente.

Sobre las elecciones en Chubut

Después del estado público que tomó la manipulación de los comicios en la provincia de Chubut, tuve oportunidad de leer infinidad de análisis, acerca de las posibles estrategias que esto conlleva, las definiciones partidarias, los beneficios o desventajas que acarrea, etc.

Nadie hizo hincapié en la vulneración del voto.

La representación de la Democracia, ahora y siempre, ha sido el voto. Un derecho, conseguido luego de innumerables luchas y tristes desencuentros en esta Patria.
Cualquier acto en contra del mecanismo de elección de los representantes populares es un acto en contra de la Democracia, y sus responsables tienen que ser juzgados por ello, en vez de ser sometidos a análisis superficiales.
Los comicios son el reflejo de la voluntad soberana de la sociedad. No pueden ser manipulados por el poder político de manera impune.



Hagamos la lectura correcta.

Hacia un nuevo federalismo?

Nota de Página/12 - 6/4/11

JULIETA GAZTAÑAGA, DOCTORA EN ANTROPOLOGIA DE LA UBA, INVESTIGADORA DEL CONICET

Hacia un “federalismo verdadero”

¿El jinete hipotético es federal o sólo es supuestamente federal? Difícil decirlo, ya que el federalismo es una hipótesis que puede desvanecerse en el aire. Por eso recurre a Julieta Gaztañaga, para responder a una pregunta: soy hipotético, sí, pero, además, ¿soy federal?

 Por Leonardo Moledo

–El título de su proyecto es una pregunta: “¿Existe un nuevo federalismo?”. Lo cual, si uno se pone a pensar, no es nada raro, puesto que toda investigación empieza por una pregunta.

–Claro. Lo que hago en ese proyecto es estudiar la región centro (las provincias de Córdoba, Santa Fe y Entre Ríos). Es un estudio antropológico, pero no en un sentido antropológico tradicional. No es tradicional porque la antropología post-evolucionista se ha ocupado generalmente de los llamados pueblos etnográficos, de la alteridad cultural. Investigar la política contemporánea moderna no es una temática tradicional en la antropología. Por otro lado, no es un estudio completamente local (cuando la antropología suele estudiar las cosas a escala local). Mi trabajo supone una escala multisituada y en un marco histórico ampliado.

–¿Hay un nuevo federalismo?

–La investigación está en proceso. Para responder eso, antes que nada, tenemos que preguntarnos qué es el federalismo para esta gente. Lo que es interesante en la región centro es justamente que surge tras la Reforma Constitucional del ’94, que introduce el término “región” por primera vez y genera la posibilidad de que las provincias generen regiones. Entonces ya no estamos ante regiones geográficas, sino ante regiones que se crean para el desarrollo económico y social. La Constitución habilita jurídicamente el surgimiento de regiones, conformadas a partir de la voluntad de las provincias. Córdoba, Santa Fe y Entre Ríos han tenido procesos de acercamiento muy fuertes durante los ’90 por diferentes políticas públicas, por arreglos partidarios entre los gobernadores del justicialismo, y se lanzaron como región oficialmente en 2004. El tema del federalismo es un tema que surgió después. En todo el proceso de constitución de la región se repetía una frase: “Queremos federalismo verdadero”, lo cual implicaba salir de la subordinación en que se hallan las provincias.

–Pero, culturalmente, Córdoba es muy distinta de Entre Ríos, ¿no?

–Y Santa Fe y Entre Ríos estuvieron históricamente enfrentadas. Pero la historia también está hecha de olvidos: ahora esas provincias se unen y apelan al federalismo como paraguas. Una preocupación posterior fue determinar qué significaba el concepto de federalismo, y no agotar el tema diciendo que se trata simplemente de una apelación maniquea. ¿Qué hay por detrás de esto? ¿A qué se refiere esta gente cuando habla de federalismo para legitimar un acuerdo político, económico, social y cultural?

–¿A qué?

–Bueno, lo que hay por detrás es una heterogeneidad profundísima, que es por un lado muy rica (porque permite creaciones institucionales como la región centro) y por otro lado genera muchos conflictos. Un ejemplo fue con la 125: donde antes había una postura clara en la negociación de las retenciones, empezó a haber cismas. ¿Es un nuevo federalismo? El federalismo es un tema que ha sido estudiado tradicionalmente por historiadores y por juristas. Es difícil trabajar con este concepto porque es muy maleable. Muchos historiadores dicen que el federalismo ha funcionado para defender preocupaciones de tipo local.

–¿De tipo local?

–Claro, a nivel provincial, o municipal. Retomando esta idea, a mí me interesó concebir al federalismo desde un punto de vista local. Lo que pretendo es poder desmenuzar los significados y las prácticas que hay detrás del federalismo.

–¿Cuáles son los significados y cuáles son las prácticas?

–De momento me estoy dedicando a la marcha de la región centro desde 2004; un ámbito donde se reflejan los significados y prácticas es en la creación de misiones comerciales encabezadas por los gobernadores. La primera fue a China, pero hubo a Rusia, a Centroamérica, a India. Este es un buen ámbito para consolidar el federalismo, porque les permite una cierta autonomía para llevar al mundo la producción agropecuaria y establecer contactos con empresarios sin esperar políticas a nivel nacional.

–¿Marchamos hacia un federalismo como el de Estados Unidos, que es muy federal?

–En Estados Unidos hay una discusión fuerte entre los hamiltonianos, que pretenden respetar las autonomías respetando y fortaleciendo el poder central, y los jeffersonianos, que fomentan el autogobierno. Por eso cuesta mucho compararlo con otras experiencias. De momento, lo más fuerte es la cuestión fiscal.

–Como siempre, o casi siempre. Como Cataluña, ¿no? El problema es siempre que las regiones ricas no quieren pagar impuestos que no se van a usar en su región sino en otras más pobres.

–Bueno, pero por otra parte los federalismos son formas de mitigar las desigualdades y las inequidades, que son producto incluso de cuestiones climatológicas (que exceden la voluntad de los ciudadanos y los gobiernos). A veces las apelaciones en términos fiscales son lenguajes simbólicos para dirimir otros temas.

–¿Qué temas?

–Temas políticos, sociales, partidarios. El lenguaje fiscal se transforma en un lenguaje palpable para hablar de cosas que por ahí no son tan palpables. Yo hablo de la región centro como una entidad en marcha, y lo cierto es que en realidad es una entidad en conformación: no está completamente institucionalizada, porque sigue siendo víctima de los cambios gubernamentales. Cuando se lanza originalmente, se lanza con muchísimo vigor. Pero luego muchos proyectos quedan a mitad de camino por desavenencias entre los gobiernos.

–¿Y cómo vive la gente ese proceso? ¿Hay, por ejemplo, un rechazo de lo porteño?

–En el trabajo de campo no he encontrado eso. La región centro contiene foros de la sociedad civil, que son espacios ciudadanos sin capacidad de decisión, pero con capacidad de elevar propuestas. Esos lugares se transforman en instancias de intercambio sumamente importantes para traer a la mesa cuestiones como el manejo de las cajas previsionales. En realidad, la región centro constituye un proceso de integración como puede ser el Mercosur, sólo que a un nivel subnacional. Piense, además, que es un proceso relativamente nuevo.

–¿Qué avances se han logrado?

–A nivel educación ha habido proyectos muy interesantes de unificación de planes de estudio: a un estudiante de una provincia le es absolutamente reconocido el plan de estudios en otra. Eso es importante, porque hay mucho movimiento de estudiantes. A nivel de infraestructura vial, también ha habido un gran progreso.

–¿Y la gente vive como integrante de la región o de su propia provincia?

–Debo aclarar que yo me dedico a la antropología política. Pero indirectamente puedo decir que mi trabajo de campo me revela que lo que prima es la identificación provincial. Pero son dos dimensiones distintas, una es la identitaria (cómo se siente la gente) y otra la política.

–Como en el Mercosur...

–Sí. Pero estas regiones abren nuevos espacios, que antes no existían. Yo estoy interesada en la creatividad social. Mi tesis doctoral se abocó al tema de trabajo político. Y creo que la región centro es un gran ejemplo de creatividad social a partir del trabajo político.

–¿Por qué?

–Cuando uno habla de “creatividad social” se refiere al proceso de creación de instituciones.

–¿Por ejemplo?

–Una política de salud, una política educativa, un nuevo impuesto, la creación de una región. Es amplísimo el campo. Cuando comencé a investigar cómo aparecía el federalismo en la región centro, lo que pretendí hacer es el mismo ejercicio que hice con la investigación sobre trabajo político: asumir que no se trata de una retórica vacía ni de una banalización conceptual. No quiero creer que federalismo es un concepto vacío ni creer que significa la redención histórica del interior.

Perspectivas del presidencialismo en América Latina.

¿Fortalecer o parlamentarizar el presidencialismo?

Por Cesar ARIAS*

Justificación: ¿Crisis de la democracia o crisis de gobernabilidad?. 
En el año 2004, América Latina celebra 25 años del inicio de una transición hacia la democracia hasta ahora irreversible. Dicho sistema ha cumplido con la función básica de generar un conjunto de reglas e instituciones que permiten la vigencia del Estado de derecho y la alternancia electoral en 34 países del hemisferio. No obstante, las bodas de plata de la democracia coinciden con el florecimiento de una serie de obstáculos para su consolidación, que tienen que ver con la creciente incapacidad de los gobiernos elegidos para ofrecer respuestas eficaces a los problemas políticos, económicos y sociales de los ciudadanos. Se ha generado una situación conflictiva entre gobernantes y gobernados en la que los ciudadanos, a pesar de aceptar mayoritariamente el régimen democrático, cuestionan de manera permanente el funcionamiento de sus instituciones representativas. Como consecuencia, los sistemas presidencialistas han experimentado dificultades, no sólo desde el punto de vista de su relación con otros poderes del Estado, sino también de fracturas institucionales que han llevado a la interrupción prematura de los mandatos de 11 presidentes durante los últimos 15 años.

Las crisis de gobernabilidad se manifiestan fundamentalmente como crisis del sistema de gobierno presidencial. Contrario a lo que sucedía en el pasado, las amenazas a la democracia ya no provienen sólo de factores externos como los golpes de Estado y los levantamientos militares. En la actualidad, es la misma rigidez del diseño institucional del presidencialismo latinoamericano la que impide maniobrar con efectividad entornos nacionales e internacionales cada vez más hostiles. Durante la segunda mitad de los años noventa la región sufrió retrocesos significativos en términos de crecimiento, pobreza, equidad e inserción internacional. Al mismo tiempo, la hegemonía del Estado sobre la sociedad fue disminuida por los procesos de ajuste y la llegada de nuevos actores sociales a la arena política. Este contexto de demandas ciudadanas crecientes y menores márgenes de maniobra ha convertido al presidencialismo latinoamericano en un sistema vulnerable con alta propensión a la crisis. Por distintas razones de tipo político, histórico, cultural e incluso idiosincrásico, resultaría prácticamente inviable plantear un giro hacia la instauración de regímenes de carácter parlamentario en la región. Sin embargo, es imperativo discutir y promover reformas que permitan configurar un presidencialismo latinoamericano renovado y mucho mejor preparado para enfrentar la complejidad de la gobernabilidad democrática contemporánea. 

Diagnóstico: riesgos y oportunidades del presidencialismo latinoamericano 
Un sistema presidencial se distingue fundamentalmente por cuatro características básicas: la elección popular y directa del presidente; una completa separación entre el ejecutivo y el legislativo; el periodo fijo del presidente; y la inexistencia de mecanismos para que éste disuelva el congreso o adelante elecciones 1 . Sin embargo, en la práctica, el cumplimiento de las funciones de representatividad y de gobierno en los sistemas presidenciales no depende de los cuatro pilares anteriores, sino de la calidad de la interacción simultánea entre diferentes mecanismos como el sistema de partidos; el sistema electoral; la autonomía de los poderes públicos; y la división territorial de un país. A pesar de la influencia del modelo estadounidense en los orígenes de los presidencialismos latinoamericanos, éstos últimos han adoptado configuraciones muy sui generis . Mientras el modelo estadounidense se fundamenta en el bipartidismo flexible, el régimen federal, la elección en distritos uninominales mayoritarios y un sistema consolidado de pesos y contrapesos, el patrón latinoamericano ha tendido a privilegiar regímenes multipartidistas con representación proporcional, repúblicas unitarias y la prevalencia del Poder Ejecutivo sobre los demás poderes del Estado. En suma, el presidencialismo latinoamericano es un híbrido resultante del diseño institucional norteamericano, los mecanismos representativos heredados de la república europea y la evolución propia de una región que ha convivido con altas tensiones económicas y una cultura política caudillista. 

Las ventajas de un régimen presidencial de mayoría como el estadounidense, de coalición como el brasileño y el chileno, o de uno combinado con fórmulas parlamentarias como las que se presentan en Bolivia y Perú, se dan en los campos de la estabilidad política, la eficiencia del gobierno y la modernización de los partidos políticos. Figuras como la elección indirecta del presidente, el primer ministro, los gabinetes en la sombra y la formación de coaliciones, pueden reducir la confrontación entre los poderes del Estado, facilitan la implementación de las políticas públicas y ofrecer más válvulas de escape al sistema en casos de crisis generalizada. Adicionalmente, las reglas de juego que estimulan la consolidación de alianzas lanzan incentivos a los partidos políticos para que articulen comportamientos coherentes en el ejecutivo y el legislativo, así como para que reduzcan el énfasis en las candidaturas personalistas e irresponsables. Como se mencionó anteriormente, si estos diseños institucionales novedosos se acompañan de mecanismos adecuados de distribución del poder a nivel vertical (descentralización política y administrativa) y horizontal (pesos y contra pesos), los sistemas presidenciales podrían reducir la presión que yace sobre ellos y estar en mejores condiciones para enfrentar el desafío de la representación pluralista y el gobierno eficiente. 

Sin embargo, sistemas presidencialistas divididos operando en entornos multipartidarios y sociedades altamente fragmentadas como la mayoría de los casos latinoamericanos, generan profundas deficiencias que se traducen en términos de confrontación política, personalización del poder y estancamiento de las iniciativas gubernamentales. Generalmente, los regímenes divididos son "sistemas de doble minoría, donde el presidente tiene sólo una minoría del electorado y, al ser elegido, se encuentra con apoyo minoritario en el parlamento. De los 33 presidentes electos en América Latina en la actual fase de democratización, menos de la mitad, 14 para ser exactos, obtuvieron mayorías electorales absolutas. Diecinueve, o sea el 56%, fueron electos sólo con la pluralidad de los votos; cinco de ellos ocuparon segundos lugares para después ser electos en segundas vueltas o por votaciones en el congreso." 2 En este contexto, la aparente fortaleza del presidente se convierte en la razón de su propia vulnerabilidad. Los partidos políticos y los congresistas funcionan por separado, mantienen sus perspectivas en los procesos electorales y tienen más incentivos para apostar al fracaso del presidente que a la formación de coaliciones para impulsar su gestión de gobierno. El panorama del sistema político puede ser aun más conflictivo si existen rivalidades de jerarquía entre los poderes del Estado, indisciplina partidaria y situaciones de enfrentamiento permanente entre la administración central y los entes territoriales. 



La respuesta desde la esfera de los gobernados: ¿Liderazgo, sociedad civil o democracia callejera? 
Las crisis de gobernabilidad también reflejan la disposición de una sociedad para ser gobernada, al igual que su nivel de autonomía para relacionarse con el Estado. En el caso particular de América Latina, la apelación a las vías de facto ha venido ganando terreno como forma de negociación con los gobiernos. La participación voluntaria mediante expresiones institucionales como el voto, los partidos, el ejercicio de la oposición y los mecanismos de democracia directa, sigue cediendo ante la abstención, la desobediencia civil e incluso la violencia. Como resultado, la ciudadanía no sólo ha comprendido que es la soberana del mandato que otorga a sus representantes, sino que también se ha lanzado a las calles a reclamar soluciones inmediatas a sus necesidades de orden económico y social. Adicionalmente, la tradición arraigada en la cultura política latinoamericana de elegir a sus presidentes de manera directa, ha producido un liderazgo político de perfil personal y populista. De esta manera, los choques de expectativas entre gobernantes y gobernados terminan dando origen a coyunturas que atentan contra la estabilidad institucional del sistema. Sin duda alguna, esta combinación caracterizada por sociedades cada vez más atomizadas, rebeldes e ingorbernables y liderazgos irresponsables constituye el desafío más urgente para la supervivencia del presidencialismo moderno. 

Cabe destacar que la participación activa de la ciudadanía y la acción organizada de la sociedad civil también pueden entenderse como una oportunidad para aumentar los niveles de representación y gobernabilidad en los sistemas presidenciales. En democracias con cierto nivel de desarrollo se ha demostrado que autoridades y ciudadanos no son actores opuestos sino fuerzas políticas complementarias. Experiencias como los referendos promovidos por grupos no gubernamentales en Chile y Uruguay, así como las labores que se implementan en la región para garantizar la transparencia en la gestión parlamentaria, son sólo algunos ejemplos de trabajo conjunto entre los dos sectores. Igualmente, el liderazgo político genuino, responsable y eficaz ha probado ser el mejor activo político de los nuevos gobernantes de la región. Equipos ejecutivos eficientes como por ejemplo, los que se erigen actualmente en Chile, México, Colombia, Brasil y Argentina, han encontrado en la popularidad y el consenso nuevas fuentes de poder que amplían sus márgenes de maniobra y generan incentivos que facilitan la consolidación de coaliciones electorales y de gobierno. Lo anterior pone en evidencia que las reformas a las instituciones y los modos de gobierno, son condiciones necesarias pero no suficientes para revigorizar el presidencialismo latinoamericano. Hay una serie de potencialidades en el terreno de la cultura política de los países y la capacidad de los cuadros gobernantes que conviene explorar. 

Alternativas de reforma: ¿Fortalecer o parlamentarizar el presidencialismo? 

En el plano institucional existe una serie de reformas que pueden servir para atenuar las crisis de gobernabilidad y mejorar las capacidades del sistema presidencial para cumplir las funciones básicas de una democracia: representación plural, estabilidad política y gobierno eficiente. El primer grupo de alternativas busca modernizar los presidencialismos actuales con reglas e incentivos que les faciliten el tránsito hacia regímenes proclives a la concertación, la construcción de mayorías y el establecimiento de coaliciones. En este sentido se piensa, por ejemplo, en una transformación de los sistemas electorales y de partidos que fomentan la confrontación, la fragmentación de las fuerzas políticas y la indisciplina partidaria. El predominio de listas cerradas o abiertas, el tamaño de los distritos para la representación proporcional, al igual que la cantidad y calidad de partidos deseados, son elementos que cada país debe ponderar de acuerdo a su tipo de democracia y las realidades políticas propias. Dos mecanismos adicionales que en determinados contextos podrían promover la continuidad en las políticas, disminuir las tensiones electorales y balancear las relaciones entre las instituciones representativas, son la reelección presidencial y la unión de los comicios para el ejecutivo y el legislativo. 

Sin ser mutuamente excluyente con el enfoque anterior, un segundo paquete de recomendaciones procuraría los mismos tres objetivos -representación, estabilidad y eficiencia- pero esta vez incorporando lógicas de dependencia mutua características de los regímenes parlamentarios. La propuesta principal, sería la sustitución de la segunda vuelta presidencial por un sistema de elección indirecta en el congreso como el que tuvo Chile antes de 1973 y que hasta el momento conserva Bolivia. El conocido ballotage, ha demostrado que crea mayorías electorales efímeras que desaparecen una vez posesionado el gobierno, exacerbando tanto la fraccionalización política, como el nivel de conflicto con el parlamento. Esta medida podría ser aun más efectiva cuando se acompaña de mecanismos como la designación de un primer ministro por el congreso y un gabinete que refleje los acuerdos consagrados entre las principales fuerzas políticas. Las garantías a la oposición constructiva desde portafolios en la sombra como se presenta en el sistema británico, también pueden aportar a la deliberación de la agenda pública y la negociación política a través de canales institucionales. 

En cualquier caso, los protagonistas de cualquier intento de reforma más allá de lo meramente institucional son los partidos políticos. Sin fuerzas políticas organizadas que integren coherentemente los cuadros ejecutivos, los congresos, la oposición y los poderes locales, difícilmente un sistema presidencial, semipresidencial e incluso parlamentario puede funcionar. Los partidos políticos son la matriz a partir de la cual se construye el resto del andamiaje democrático. La situación de crisis profunda por la que atraviesan dichas instituciones explica en buena parte las disfunciones del presidencialismo latinoamericano. Por esta razón, combatir las crisis de gobernabilidad significa necesariamente iniciar por la reforma y modernización de los partidos y sistemas partidarios. Este proceso involucra acciones de distinta índole como el fortalecimiento del papel de estas organizaciones en la representación legítima de la ciudadanía, la generación del liderazgo político, la configuración de las coaliciones y el ejercicio efectivo de gobierno. 

Por último, el presidencialismo debe hacer un esfuerzo de ajustarse a sus funciones sustanciales. La distribución del poder a nivel horizontal y vertical no deben apreciarse como un riesgo sino como una alternativa para descentralizar estratégicamente su funcionamiento. En la región parece existir una relación inversamente proporcional entre hiperpresidencialismo y éxito de los presidentes 3 . Los poderes ejecutivos deben descentralizar gran parte de sus responsabilidades a los entes territoriales y permitir que el congreso y las cortes asuman sus funciones con independencia y responsabilidad. Al mismo tiempo, los presidentes deben ir afinando su liderazgo y fortaleciendo sus capacidades para responder a las demandas de la población, el gobierno y los condicionamientos internacionales. La enseñanza que deja las crisis institucionales de los últimos años es que el respeto al Estado de derecho y el buen gobierno son apuestas políticas rentables; también lo son, la apertura de espacios a otros actores políticos y el fomento de relaciones cooperativas con la sociedad civil organizada. 


* Especialista de Programas de la Unidad para la Promoción de Democracia de la Organización de los Estados Americanos. Este documento sirvió como texto de referencia para el Seminario Internacional "Hacia el Fortalecimiento de la gobernabilidad democrática: situación y perspectivas del presidencialismo y el parlamentarismo en América Latina" que tuvo lugar del 21 al 22 de octubre de 2004 en Washington, D.C. El anterior fue un esfuerzo conjunto de la Unidad para la Promoción de la Democracia, de la Organización de los Estados Americanos; el Centro de Estudio Latinoamericanos de la Universidad de Georgetown; el Instituto Holandés de Democracia Multipartidista; el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo; Internacional IDEA; y el Club de Madrid. 

1 Nohlen, Dieter y Fernández Mario, 1998, "El presidencialismo latinoamericano: evolución y perspectivas", en Nohlen, Dieter y Fernández Mario (comps.), El presidencialismo renovado. Instituciones y cambio político en América Latina , Caracas, Nueva Sociedad, p.116. 

2 Valenzuela, Arturo, 1998, Presidencialismo y parlamentarismo en América Latina , México, Instituto Federal Electoral en www.ife.org.mx/wwwdeceyec/deceyec_web/conferencias8.htm . 

3 Ibíd.